I principali poteri speciali del Ministero dell’Economia e delle Finanze

La normativa in vigore si trova nella legge finanziaria 2004 (Legge n.350/03) a quali settori si applicano questi poteri: società operanti nel settore difesa, trasporti, telecomunicazioni, fonti di energia ed altri pubblici servizi.

Si fosse limitato a tutti tranne l’ultimo l’Europa non ci romperebbe le palle che siamo troppo nazionalizzati. Invece ha messo anche in altri pubblici servizi quindi ci dicono che c’è eccessiva discrezionalità nell’utilizzo di questi poteri in cosa consistono questi poteri:

  • Opposizione assunzione partecipazioni rilevanti se reca pregiudizio agli interessi vitali dello Stato: rilevante significa 5%. Se entra allora entro 10 giorni lo Stato può opporsi se reca pregiudizio agli interessi vitali dello Stato. Anche questa dizione si ritiene troppo generica e discrezionale;
  • Opposizione a patti o accordi parasociali: semplicemente basta che non siano graditi, non c’è bisogno dei danni per lo Stato, ancora più discrezionale.

Potere di veto su talune decisioni dell’assemblea (fusione, scissione, cambiamento dell’oggetto sociale, trasferimento della sede sociale all’estero)degli azionisti, se recano pregiudizio agli interessi vitali dello Stato.

Non è mai servito allo Stato esercitare questi poteri, è sempre stato sufficiente minacciare la possibilità di usare il veto per far naufragare i progetti.

Nomina di un amministratore senza diritto di voto: oltre a questi poteri previsti nel 2003 che sono minori rispetto a quelli previsti nel passato, nel 2005 è stato introdotto un nuovo potere speciale tramite legge finanziaria 2006 (Legge n.266/05).

Le società in cui lo stato possiede una partecipazione rilevante possono prevedere l’emissione di categorie di azioni che attribuiscono il diritto di sottoscrivere aumenti di capitale riservati. Perché è molto forte questo potere?

Diritto societario: prima della riforma diceva che tutte le azioni dovevano avere uguali diritti, invece ora le società possono emettere delle azioni che abbiano diritti particolari rispetto ad altre. Quindi lo Stato nelle società in cui ha partecipazioni rilevanti può emettere azioni che conferiscono ai loro proprietari di sottoscrivere aumenti di capitale sociale.

Esempio: Società statale con quota del 30%, ci si accorge che qualcuno sta rastrellando le azioni che vuole arrivare al controllo della società e non la si vuole al controllo (la si ritiene una scalata ostile), grazie a questa norma lo stato emette azioni che possono essere acquistate solo dai soci esistenti, così chi fa la scalata deve sborsare molte più risorse finanziarie, perché sottoscrive la sua parte e poi gliene servono altre.

In molti settori sono usati ed ha una funzione anche di stabilità quindi sono anche visti positivamente.

Utilizzo dei proventi derivanti dalle privatizzazioni sostanziali a livello nazionale

A livello nazionale fortunatamente negli anni delle privatizzazioni c’era Ciampi che in modo molto lungimirante ha fatto approvare una legge in cui si stabiliva che i proventi delle liberalizzazioni sostanziali sarebbero servite a costituire un fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.

Questo per fare in modo che effettivamente venisse ridotto il debito italiano. Il fondo è usato per rimborsare i titoli di Stato in scadenza oppure per riacquistare titoli di Stato sul mercato secondario.

Utilizzo dei proventi derivanti dalle privatizzazione sostanziali e livello locale

E’ più difficile che un EELL faccia questa privatizzazione. I proventi derivanti dalle dismissioni vengono generalmente destinati: ad investimenti, al rimborso dell’indebitamento. Un po’ di slide. La possibilità di usare la partecipazione a livello locale è molto presente ancora come si vede dalla slide.

Recenti interventi del legislatore

A livello locale. Sono due i punti su cui in questi ultimi anni il legislatore si è concentrato servizi pubblici locali a rilevanza economica: servizi pubblici erogati dall’ente locale per aiutare la collettività di riferimento (rifiuti, gas, acqua, servizi sportivi, anagrafici, elettricità).

Ha distinto quelli privi di rilevanza economica (in cui ciascun ente locale può scegliere la forma di gestione che ritiene più opportuna).

Invece quelli a rilevanza economica devono seguire le regole stabilite dal legislatore. Non esiste una definizione normativa.

Il problema è che il legislatore non ha spiegato quali sono quelli privi di rilevanza e quelli con rilevanza economica allora l’ente locale deve effettuare un’analisi puntuale su ogni servizio pubblico locale in merito a: impatto sul contesto dello specifico mercato concorrenziale di riferimento, se esistono dei caratteri di autosufficienza economica/redditività, anche solo in via potenziale.

Vedere se si potrebbe gestire in modo economico cioè i ricavi sono maggiori dei costi (autosufficienza economica) anche se operano in un mercato in cui ci sono altri concorrenti (se non è redditizio i privati non entrano in quel settore).

Quelli privi sono: servizi culturali, assistenza a tossicodipendenti, anagrafe; mentre rientrano tendenzialmente in quelli a rilevanza: distribuzione gas, acqua, rifiuti, distribuzione energia elettrica (public utilities: servizi di pubblica utilità cioè servizi essenziali che per essere erogati hanno bisogno di una rete tipo rete elettrica, rete del gas, rete di trasporto urbano).

Diciamo tendenzialmente perché poi occorre vedere il caso concreto.

Servizi con rilevanza economica li devi gestire tramite lo strumento societario. La scelta della società deve essere fatta con una gara. Poi sono stati introdotti criteri correttivi cioè ok puoi fare una società mista pubblica/privata però il socio privato dovrà avere certe caratteristiche (privatizzazione sostanziali e la scelta del privato può essere critica).

Ovvero dovrà possedere almeno il 40% del capitale sociale cioè è grande questo socio, è importante. Inoltre deve avere specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio cioè non deve essere uno speculativo che mette i soldi e poi scappa. Inoltre deve essere scelto con una gara.

Comunque la forma di società più usata è quella in house cioè detenuta al 100% dal comune. Il legislatore diceva che una società interamente pubblica. Interamente pubblica se caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento non permettono un efficace ed utile ricorso al mercato.

Di fatto è stata usata tantissimo questa forma facendo rientrare qualunque cosa in questa formula perché il locale è difficile che dismetta.

Società in house: controllo analogo dell’ente locale a quello esercitato sui propri servizi: tu comune sei socio al 100% ma devi essere in grado di esercitare un controllo molto forte su questa società.

Questo significa che questa società deve prevedere partecipazione totalitaria e deve esserci un controllo gestionale e finanziario stringente ovvero che devi esplicitare il divieto di ingresso a soggetti privati; preventivo parere dell’ente su decisioni importanti.

Inoltre la società in house deve svolgere attività prevalente con ente o enti controllanti ergo non può crescere, non può svilupparsi (società di gestione degli impianti sportivi: il comune decide di creare la società e non fa gara allora è una in house forse e non può estendersi tipo aprire altri centri in altri comuni, questo significa che non può partecipare a gare eventualmente fatte da altri soggetti pubblici.

Attualmente siamo ancora in regime transitorio cioè con riferimento a società miste dice che queste cessano a partire dal 2011. quelle in house passeranno a privatizzazione sostanziale. Cessano significa che viene meno il contratto con l’ente locale di riferimento.

La critica che è stata mossa è che se si prevede un termine per la cessione allora i privati aspettano fino all’ultimo e poi fanno offerta bassissima perché io sono costretto a vendere entro pochi mesi allora il privato non mi dà il reale valore della quota ma mi dà meno perché sa che se non lo faccio dovrò cessare l’attività.

Allora soluzione tampone: sono termini ordinatori cioè si può stare lì intorno come i servizi strumentali (per tutte le amministrazioni pubbliche).

I comuni con meno di 30.000 abitanti hanno il divieto di costituire nuove società: per porre un freno alla miriade di società che gli enti locali hanno iniziato a costituire con tutti i costi connessi.

L’obbligo di liquidare o dismettere (entro 31/12/2013) le società già esistenti, salvo che dette società: abbiano al 31/12/2013 il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi (allora è positiva per la collettività, il patrimonio pubblico si accresce e la società può non essere liquidata) non abbiano subito, nei precedenti esercizi:

  • Riduzioni di capitale conseguenti a perdite;
  • Ripiani obbligatori delle perdite da parte dei Comuni.

Il problema di questa norma è che non dice i precedenti esercizi quanti sono i comuni tra 30.000 e 50.000 abitanti possono detenere una sola partecipazione (questo è un po’ un tornare indietro).

I servizi strumentali

E’ normativa relativa a quei servizi con riferimento ai quali le amministrazioni pubbliche svolgono la loro attività, cioè servizi con cui l’amministrazione pubblica non entra in contatto con il cittadino soddisfacendo un suo bisogno ma sono quelli che servono all’amministrazione pubblica di funzionare.

  • Divieto di costituire e detenere partecipazioni anche minoritarie in società aventi per oggetto attività non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali (è molto ambiguo, chi stabilisce il confine delle finalità istituzionali? Spesso si creavano amministrazioni pubbliche che creavano società di amministrare dei servizi informatici quindi in cui c’è concorrenza).
  • Dismissione delle partecipazioni incompatibili attraverso procedure ad evidenza pubblica (di nuovo i problemi sono i termini cioè non ci sono i termini entro cui dismettere).

Il sistema di bilancio dello Stato (le privatizzazioni sono entrate straordinarie). Le entrate ordinarie dello stato sono le tasse. Le altre amministrazioni pubbliche hanno come entrate la finanza di trasferimento quindi ad esempio lo stato passa alle amministrazioni pubbliche le risorse.
I documenti del sistema di bilancio dello Stato

I documenti del sistema di bilancio dello Stato (Legge n.196/2009) è frutto di un lungo periodo di sperimentazione da parte dello stato. La riforma è avvenuta nel 97 con NPM, lì si è cercati di introdurre logiche aziendali. Poi nel 2007 – 2008 si sono iniziati dal punto di vista sperimentale quindi senza toccare la legge per porre dei rimedi, alla fine si è arrivati a questa legge.

È già in discussione comunque una nuova riforma, l’UE vuole documenti comunicati in un certo modo quindi è meglio riformare invece che duplicare i documenti previsionali: come in tutte le amministrazioni pubbliche hanno grande importanza rispetto ai documenti consuntivi delle imprese; i risultati differenziali del bilancio dello Stato previsionali vengono predisposti prima del periodo cui fanno riferimento (consuntivi successivo), devono essere approvati entro il 31/12 dell’anno cui fanno riferimento, (consuntivi entro il 30/06 dell’anno successivo).

Se bilancio previsionale non viene approvato allora si entra nell’esercizio provvisorio che può durare al massimo 4 mesi e possono essere spese tante risorse in modo proporzionale ai dodicesimi dell’esercizio provvisorio (se provvisorio sarà 4 mesi allora per il personale si può spendere i 4/12 della spesa per il personale dell’esercizio precedente).

  • Descrittivi: sono in genere relazioni e si trovano in fase di pianificazione (occorre fare studi, analisi) nella fase previsionale. La legge ha dato delega al governo per introdurre descrittivo anche a livello consuntivo ma attualmente non è così. Tra i descrittivi ne abbiamo 2: relazione sull’economia e la finanza pubblica e decisione di finanza pubblica. Definiscono obiettivi a medio lungo termine.
  • Contabili: sono prospetti in cui troviamo dei valori e hanno valore finanziario cioè vi troviamo entrate e uscite. Sono il Bilancio pluriennale e bilancio annuale di previsione. Il bilancio annuale di previsione è il fulcro di tutto il sistema.
  • Legge di stabilità (ex legge finanziaria): si chiama così perché vuole essere collegata al patto di stabilità cioè vincoli per rimanere nell’area euro.
  • Consuntivi: contabili, cioè rendiconto consuntivo: conto del bilancio e conto generale del patrimonio.

Questo sistema di documenti richiama molto la logica del PPBS.

La manovra triennale di finanza pubblica viene posta in essere attraverso bilancio pluriennale, bilancio annuale di previsione e legge di stabilità. È triennale perché anche la legge finanziaria si fa ogni tre anni, gli altri anni si apportano delle modifiche a quella legge.

I documenti previsionali: Entro il 15 aprile relazione sull’economia e la finanza pubblica: la relazione sul 2011 è fatta entro il 15 aprile 2010. la relazione viene solo presentata, non viene discussa o votata. Contenuti: dati macroeconomici e di finanza pubblica dell’anno precedente e previsioni anno in corso e biennio successivo (indebitamento, spesa per la ricerca, spesa per le pensioni è finanza pubblica; PIL, crescita del mondo, disoccupazione sono dati macro). Serve per evidenziare gli effetti dell’azione del Governo e fornire informazioni per la pianificazione.

È una sorta di punto di partenza, di analisi del contesto che si concentra su contenuti macroeconomici. Questo documento, secondo il D.L. n.2555 è destinato ad essere soppresso perché si fonderà con un altro documento, per snellire la formazione del bilancio dello Stato.

Fare analisi ad aprile con tutti i cambiamenti che ci sono allora implica che a dicembre doveva rifare tutto il documento con una nota di aggiornamento.

Entro il 15 settembre: decisione di finanza pubblica: questo documento una volta si chiamava documento di programmazione economico – finanziaria. È uno dei documenti che è cambiato di più a causa dell’impronta data dal ministro dell’economia e delle finanze. Da cosa è caratterizzato questo documento: pluriennale ed a scorrimento. Pluriennale: un tempo era triennale, per legge non deve

essere inferiore a 3 anni.

A scorrimento: ogni anno si rifà e l’orizzonte temporale di riferimento scala di un anno. È un atto di indirizzo non vincolante: di solito o lo approva o lo respinge perché non è vincolante per la formazione del bilancio dello Stato è solo un atto di indirizzo.

Contenuto: analisi dello scenario internazionale e nazionale: è quindi un aggiornamento della relazione sull’economia e la finanza pubblica, sono passati dei mesi, si sta per discutere la legge di stabilità quindi servono dati freschi. Quadro tendenziale degli interventi della finanza pubblica.

Quindi la finalità di questo documento è in base anche all’analisi del contesto di riferimento, definire gli obiettivi strategici per il triennio successivo. Ha messo anche perché c’è anche l’orientamento politico che incide molto.

Questo documento è cambiato nel corso del tempo perché può avere un’impronta più aziendale o più economico.

Aziendale: si faceva analisi del contesto, eventualmente si analizzavano i trend di finanza (spesa pubblica, debito) e poi venivano definiti gli obiettivi a livello dei singoli ministeri quindi ad esempio il ministro dell’università sapeva se il governo voleva dare più importanza all’università o alla scuola secondaria.

Ora invece è più economico: ci sono sempre obiettivi ma sono più macroeconomici cioè tipo obiettivi di disoccupazione o di spesa per i dipendenti nelle amministrazioni pubbliche. Questo documento secondo il D.L. n.2555 si chiamerà documento di economia e finanza e sarà anticipato al 10/04 perché in questo periodo dovrà essere comunicato a livello europeo il quadro dello Stato.

Questi sono i documenti con cui lo Stato fa previsioni.

Siamo sempre in fase previsionale: ora abbiamo analisi di contesto, abbiamo obiettivi da raggiungere e ora dobbiamo passare dal planning al programming quindi al breve termine. Sulla base degli obiettivi emersi l’alta dirigenza di ciascun ministero farà proposte ai ministri.

Ora ciascun ministero predispone dei documenti per poi fare la discussione del bilancio: i documenti sono la nota integrativa e la bozza dello Stato di previsione della spesa.

La bozza è una proposta sulle spese che il ministero ha in programma per l’anno successivo e quindi di risorse che chiede. Ho in mente di fare certe cose, mi servono certe risorse finanziarie. È un elenco delle risorse di cui si hanno bisogno per affrontare le spese indicate. Quindi è un documento contabile, è una bozza perché è una proposta.

La nota integrativa: è un documento introdotto di recente ed è descrittivo e accompagna la bozza e il cui scopo è quello di giustificarla, di chiarire quali programmi si vogliono realizzare, io ti chiedo queste risorse perché quello che ho in mente di fare è questo.

Nello specifico cosa contiene la nota integrativa:

  • Per le entrate: si vedono quelli che sono i criteri per la previsione di imposte e tasse: non basta che dica le entrate sono queste. Si deve anche chiarire come si è arrivati ad una certa previsione di gettito fiscale, questo per evitare una sovrastima delle entrate. Distinzione entrate ricorrenti/non ricorrenti: ricorrente è periodica tipo reddito da lavoro ed entrate non ricorrenti tipo condoni oppure privatizzazioni. Se 1/5 del gettito deriva da non ricorrenti allora non posso usarlo per una cosa che poi mi farà spendere ogni anno.
  • Per le spese: priorità politiche, obiettivi, attività ed indicatori di risultato per ogni programma di spesa. Questo consente di avere la base per attivare un controllo di gestione. Ho attività che voglio fare, gli obiettivi che posso misurare tramite indicatori, ho un responsabile che semmai lo vado a pescare se non fa bene quindi è una buona logica aziendale.

Quindi bozza e nota integrativa ogni ministro fa proposta relativa ad obiettivi, attività, risorse da parte di ciascun Ministero.

Ciascun ministro arriva con la propria nota, i programmi e gli obiettivi e con le risorse che chiede. A questo punto ci sono i ministri che litigano tra di loro e con Tremonti. Si fa un’analisi di congruità, rispetto alle risorse disponibili, e di coerenza; consolidamento. Coerenza tra i programmi predisposti dai vari ministeri e poi si arriva al consolidamento cioè si arriva dalla proposta dei singoli ministri si arriva alla proposta del governo. Entro il 15 ottobre il governo deve presentare una proposta manovra triennale di finanza pubblica: bilancio pluriennale, legge di stabilità, bilancio annuale di previsione (politico).

La relazione è solo presentata al parlamento. Il secondo viene solo approvato. Gli altri due sono documenti di pianificazione e sono la base per la programmazione. Passando alla programmazione si passa prima tramite ciascun ministero tramite definizione degli obiettivi ecc e predispone quei due documenti con cui ciascun ministro va in consiglio dei ministri. Poi c’è opera di consolidamento ed entro il 15 ottobre si deve presentare in parlamento quei 3 documenti. Quindi abbiamo presentazione, discussione ed approvazione in Parlamento. Ed entro il 31/12 legge di stabilità e legge di bilancio.

Prima si vota la legge di stabilità e poi il bilancio. Quindi l’iter a livello previsionale è questo.

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