La definizione delle politiche ambientali

La definizione delle politiche ambientali; l’approccio basato su standard fissi

La teoria economica riconosce che il sistema dei prezzi non è sempre in grado di tenere conto delle interazioni tra economia e ambiente. In base a questo primo modello, la società fissa dei vincoli all’uso delle risorse, consistenti in standard di sicurezza o di sostenibilità definiti sulla base di valutazioni extra-economiche. In base a questa teoria è possibile coniugare l’azione dello Stato (volta a tutelare gli interessi collettivi rispetto a quelli individuali) con quella del mercato (con lo scopo di minimizzare i costi che la collettività deve sopportare per raggiungere gli standard). Con questo modo di procedere non si è in grado di ottenere risultati efficienti.

L’approccio negoziale e la regolamentazione del mercato

L’allocazione delle risorse ambientali può essere realizzata ripristinando il corretto funzionamento del mercato, ricorrendo alla soluzione c.d. negoziale. Essa consiste nel far rispettare i diritti di proprietà sulle risorse e se non esistono definirli (Coase). L’uso ottimale delle risorse può essere allora ottenuto con trattative private tra i loro utilizzatori che danno vita a delle contrattazioni, quindi ad un mercato, nel quale si determinano dei prezzi efficienti. Affinché la soluzione negoziale abbia luogo occorre che:

  1. I soggetti abbiano uguale potere
  2. Non vi siano asimmetrie informative
  3. Ci sia possibilità concreta di negoziazione

Tuttavia, l’approccio tradizionale di politica ambientale fa riferimento alla capacità di regolamentazione dell’operatore pubblico, il quale cerca di ovviare alle imperfezioni del mercato ricorrendo a vari strumenti (es: norme amministrative, tasse, sussidi), i quali agendo sul comportamento dei soggetti economici sono capaci di creare le condizioni di efficienza del mercato. Nell’ambito di questo approccio la soluzione che è di solito adottata dall’apparato pubblico è quella di natura amministrativa, che consiste nell’imporre dei vincoli legali o regolamentari ai soggetti che usano le risorse ambientali e che utilizzano le esternalità (pena l’applicazione di sanzioni pecuniarie). Il rispetto delle norme comporta un costo d’uso per l’ambiente che può essere traslato sui prezzi dei beni e dei servizi regolamentati. La condizione di efficienza economica richiede che le norme amministrative vengano definite in modo da eguagliare i CMgS dei consumatori e i Cmgs delle imprese. Ciò richiede di conoscere il valore delle esternalità. La soluzione più coerente con sistema di mercato è quella del modello Pigouviano che prevede l’uso di un sistema di incentivi, imposte o sussidi in modo da indurre i soggetti che originano esternalità a modificarle. Si basa sulle seguenti ipotesi:

  • Il sistema di mercato funziona perfettamente se opera in regime di concorrenza perfetta
  • Le curve dei costi privati e dei costi esterni delle imprese sono perfettamente conosciute
  • L’operatore pubblico si comporta in modo efficiente e non è causa di distorsioni
  • L’esternalità è funzione diretta della produzione

In ascissa viene riportata la quantità di beni prodotta da un  impresa e in ordinata il prezzo. La curva di domanda rappresenta i benefici sociali marginali BMgs, mentre quella i costi privati marginali dell’impresa CMgp. CMge sono i costi marginali esterni che rappresentano le esternalità negative, mentre Cmgs è la curva dei costi marginali sociali data da CMgp + CMge. Per ottenere una produzione efficiente occorre che il costo di produzione dell’impresa sia quello sociale CMgs, in modo che il livello produttivo risulti dato dal punto Qs. Dal lato del consumatore, l’equilibrio iniziale E è inefficiente perché si ha divergenza tra i benefici marginali sociali e i costi marginali sociali. Occorre pertanto introdurre un imposta ad aliquota per ogni unità di bene scambiato. Le imposte permettono dunque di avere un’allocazione efficiente delle risorse.

La definizione delle politiche ambientali e la scelta degli strumenti

La scelta degli strumenti costituisce un altro elemento importante, e non meno importante di quello della determinazione della funzione obiettivo da raggiungere, nella scelta occorre non solo considerare la loro efficienza ma anche la loro efficacia. In generale la loro scelta dovrebbe essere effettuata sulla base dei seguenti criteri:

  1. Efficacia ambientale: capacità di raggiungere un dato obiettivo ambientale
  2. Efficienza economica: capacità di raggiungere un dato obiettivo ambientale al minor costo per la collettività
  3. Incentivi a ridurre esternalità: gli strumenti devono incentivare i soggetti economici a comportarsi in modo compatibile con gli obiettivi stabiliti dall’apparato pubblico
  4. Flessibità: in base al grado di flessibilità si distinguono strumenti diretti e indiretti. Quelli diretti incidono immediatamente sul comportamento dei soggetti economici e concedono pochissimi gradi di libertà. Quelli indiretti sono i sussidi, le imposte, incidono indipendentemente dal comportarsi dei soggetti economici, incentivandoli a modificare il loro modo di comportarsi nei confrontanti dell’ambiente.
  5. Accettabilità politica ed economica: le imprese di solito sono più favorevoli agli strumenti amministrativi, ed il costo varia sia in funzione degli sia degli strumenti adottati.
  6. Semplicità di applicazione dello strumento

Gli strumenti delle politiche ambientali e i principi direttivi: il principio dell’inquinatore pagatore

La rilevanza dei problemi ambientali ha indotto le organizzazioni internazionali a elaborare principi e criteri direttivi validi per tutti gli stati. Alcuni degli strumenti, però, non risultano compatibili coi criteri direttivi internazionali; il più importante principio ad essere adottato è quello dell’inquinatore pagatore (pip): nella sua essenzialità implica che l’inquinatore debba sopportare i costi di disinquinamento necessari per riportare l’ambiente a uno stato accettabile; per cui esso può essere considerato un principio di efficienza economica e non di equità. L’inquinatore è il responsabile dell’inquinamento e deve sopportarne i costi ma, successivamente, è libero di traslarli su altri soggetti in base alle condizioni di mercato. Conseguenze:

  1. Quanto deve pagare? All’inquinatore sono imputati i costi di prevenzione e di lotta contro l’inquinamento decisi dai  pubblici poteri. L’ammontare che l’inquinatore deve farsi carico dipende dalla politica dei poteri pubblici che possono chiedergli di farsi carico del costo delle misure di prevenzione dell’inquinamento o anche di indennizzare le vittime dell’inquinamento o di provvedere al ripristino ambientale.

Q* è il livello ottimale di disinquinamento. In base alla politica adottata dai poteri pubblici all’inquinatore può essere richiesto di farsi carico del solo costo di depurazione (QQ*E). se si ritiene che il danno residuo a carico della collettività sia significativo, gli si può addossare anche un indennizzo pari a QQ*E => si ottiene internalizzazione totale del costo dell’inquinamento. Comunque il PIP non fa esplicita menzione dell’indennizzo dei danni e nulla viene detto in relazione ai costi amministrativi che potrebbero essere indifferentemente a carico dell’inquinatore oppure fatti sopportare alla collettività come spese di ricerca e sviluppo.

  1. Chi è l’inquinatore? Non è sempre evidente chi debba essere considerato l’inquinatore. Colpire l’utilizzatore significa colpire solo indirettamente l’inquinamento, perché solo il produttore è capace di intervenire per ridurlo effettivamente. È compito dei poteri pubblici stabilire chi debba farsi carico dei costi di disinquinamento in base ai criteri di efficienza ed efficacia. Il PIP si basa su una logica strettamente economica e non giuridica: il principio non mira a identificare il responsabile dell’inquinamento, ma a intervenire per ridurlo in modo più efficiente.

Andiamo ora ad analizzare gli altri principi direttivi:

  • Principio dell’utilizzatore pagatore (user pays principle): secondo tale principio gli utilizzatori delle risorse devono sopportare oltre al costo di sfruttamento anche quelli esterni, esso dovrebbe fornire all’utilizzatore delle risorse un incentivo ad economizzare.
  • Principio precauzionale: riconosce esplicitamente il problema dell’incertezza e cerca di evitare danni irreparabili, che possono derivare all’ambiente dalle attività economiche mediante l’imposizione di un margine di sicurezza nell’ambito delle politiche economiche.

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