L’azione amministrativa

Libri consigliati per approfondire questo argomento:
–

L’AMMINISTRAZIONE FINANZIARIA

Le competenze riguardanti il fisco spettano al Ministero dell’Economia e delle Finanze, di cui fa parte il Dipartimento per le Politiche Fiscali, che elabora la normativa tributaria. I compiti operativi sono svolti dalle agenzie (enti pubblici economici soggetti ai criteri di vigilanza ed indirizzo dettati dal Ministero):

• Agenzia delle Entrate (per tributi statali, salvo tributi doganali ed accise);
• Agenzia delle Dogane (per tributi doganali ed accise);
• Agenzia del Territorio;
• Agenzia del Demanio.

I compiti strettamente operativi sono svolti dagli uffici delle agenzie. I poteri dell’amministrazione finanziaria sono:

• potestà impositiva (cioè il potere autoritativo di determinare l’imposta e la base imponibile,
• poteri di polizia tributaria (cioè porre in essere atti d’indagini)
• potere sanzionatorio; – potere di riscossione; – potestà di autotutela.

SCHEMI DI ATTUAZIONE DEL TRIBUTO

L’attivazione del tributo si compone di due fasi (che possono essere poste in essere sia dal soggetto passivo che dall’amministrazione finanziaria:

• accertamento, tutti gli atti che attengono alla determinazione di imponibile ed imposta – che può avvenire:
  • attraverso la dichiarazione, con cui il contribuente, appunto, accerta il proprio reddito;
  • attraverso l’avviso di accertamento, che rettifica i valori dichiarati dal contribuente;
  • riscossione, la pluralità di atti che realizzano il prelievo tributario – che può essere attuata:
    • dal soggetto passivo, con versamenti diretti;
    • dall’amministrazione finanziaria, tramite iscrizione a ruolo e notifica da parte del concessionario della relativa cartella di pagamento.

Talvolta la fase di riscossione precede quella dell’accertamento (come avviene ad esempio con riguardo agli acconti). Lo schema di attuazione standard prevede, in primis, l’attivazione del tributo da parte degli stessi contribuenti, a cui sono imposti obblighi di autoliquidazione, di versamento e di dichiarazione. L’amministrazione finanziaria assume invece la duplice veste di “creditore” e di titolare di poteri autoritativi. Se i contribuenti hanno omesso di dichiarare (o non hanno dichiarato compiutamente) il presupposto e la base imponibile, l’amministrazione finanziaria ha il compito di emettere – dopo le opportune indagini – un atto amministrativo: l’avviso di accertamento (od atto di imposizione), al quale segue, di regola, l’applicazione di sanzioni civili e penali. Distinto dal potere di determinare il tributo vi è quello di riscuoterlo e, attraverso un atto, il ruolo – in cui sono iscritte le somme non versate dovute in base alle dichiarazioni od in base all’accertamento. Vi sono casi nei quali la nascita dell’imposta ne comporta direttamente l’adempimento, senza la necessità di atti del contribuente o dell’amministrazione (i contributi immediati, o “senza imposizione – esempio imposta di bollo, o tributo sugli autoveicoli)

RAPPORTI CONTRIBUENTE-FISCO

Dal 1990 la natura del rapporto contribuente-fisco non è più autoritativa ma ha assunto un’accezione collaborativa (si veda ad esempio l’introduzione di alcuni istituti come l’interpello, il concordato, la conciliazione, l’autotutela, eccetera). In generale, l’azione amministrativa deve osservare principi di:

• economicità, fare adeguato uso delle risorse disponili;
• efficacia, imporre un’azione idonea al conseguimento del risultato;
• pubblicità e trasparenza, cioé conoscibilità all’esterno;
• alcuni principi dell’ordinamento comunitario, tra cui:
  • imparzialità;
  • partecipazione;
  • contraddittorio – al quale l’amministrazione non è obbligata salvo che:
    • dai controlli automatici e dal controllo formale emerga un risultato diverso da quello dichiarato;
    • l’accertamento applichi una norma anti-elusiva;
      • ed è solo invitata a richiedere informazioni al contribuente qualora:
        • l’accertamento derivi da presunzioni desunte da conti correnti bancari;
        • l’accertamento del reddito sia effettuato con metodo sintetico;
        • eccetera.

DISCIPLINA DEL PROCEDIMENTO TRIBUTARIO

Le regole dei procedimenti tributari provengono da più fonti:

• la l.241/1990 che detta principi e regole per i procedimenti amministrativi;
• lo Statuto dei Diritti del Contribuente (l.212/2000);
• il D.P.R 633/1972 in tema di accertamento dell’IVA;
• il D.P.R. 600/1973 in tema di accertamento sulle imposte sui redditi;
• il D.P.R. 602/1973 in tema di riscossione.

In particolare, rispetto a quanto stabilito dalla legge n.241/1990 per il procedimento amministrativo generale, vi sono notevoli differenze in quanto:

• si applicano:
  • le norme che enunciano i principi generali del procedimento;
  • le norme in tema di responsabile del procedimento;
  • le norme in tema di efficacia ed invalidità del procedimento;
• non si applicano:
  • le norme in tema di partecipazione del cittadino al procedimento;
  • le norme in tema di accesso;
  • tutte le norme che interessano le attività amministrative discrezionali.

ARTICOLAZIONE DEL PROCEDIMENTO TRIBUTARIO

Di norma il procedimento amministrativo si articola in tre fasi:

1. in fase iniziale;
2. fase istruttoria;
3. fase decisoria (conclusiva).

In particolare, rispetto a quello amministrativo, nel procedimento tributario:

• il procedimento d’imposizione inizia sempre d’ufficio – sia che sia mancata la dichiarazione, sia che questa sia pervenuta;
• non vi è alcuna sequenza predeterminata di atti da porre in essere prima dell’emanazione dell’atto finale, né un ordine necessario di atti istruttori
• l’atto d’imposizione può essere quindi anche un atto solitario, cioè non preceduto da altri atti amministrativi (può ad esempio scaturire da un semplice esame della dichiarazione, o dal ricevimento di notizie di evasione).

Ancora, qualora non vi sia materia imponibile oltre a quella dichiarata, il procedimento può anche concludersi senza senza l’emanazione di alcun provvedimento.

LO STATUTO DEI DIRITTI DEL CONTRIBUENTE

Lo Statuto dei Diritti del Contribuente (legge 212/2000) mette in risalto alcune norme che disciplinano i rapporti tra Amministrazione Finanziaria e contribuenti, che devono essere improntati al principio della collaborazione e della buona fede. L’amministrazione è soggetta a numerose regole (esempio correzione degli errori macroscopici del contribuente) collegate alla buona fede e ad obblighi di informazione, tra cui:

• garantire al contribuente l’effettiva conoscenza degli atti a lui destinati;
• informare il contribuente su ogni fatto/circostanza a conoscenza dell’amministrazione da cui possa scaturire una sanzione od un credito;
• informare i contribuenti non residenti in Italia;
• garantire la comprensibilità dei modelli di dichiarazione.

IL CONTRADDITTORIO E L’ACCESSO AGLI ATTI

Nei procedimenti tributari né è prevista la partecipazione del cittadino, né il principio del contraddittorio, ovvero che nel corso del procedimento (nella fase istruttoria dell’accertamento) il contribuente possa difendersi attraverso il dialogo. L’ufficio non è obbligato ad avvertire il contribuente dell’indagine attivata e quest’ultimo non può opporsi/difendersi prima dell’emissione dell’avviso di accertamento. Non si applicano al procedimento tributario le norme in materia di accesso agli atti; secondo la giurisprudenza, si possono applicare solo ad accertamento concluso (quindi una volta che è emesso l’avviso d’accertamento).

L’INTERPELLO ORDINARIO

L’S.d.C. attribuisce al contribuente la possibilità di chiedere all’amministrazione, mediante un interpello ordinario, un parere circa l’interpretazione di una disposizione tributaria, con riguardo ad un caso concreto e personale. L’istanza può essere presentata solo qualora ve ne siano i requisiti; in particolare l’istanza:

• deve concernere una disposizione la cui interpretazione si presenti obiettivamente incerta;
• deve riguardare un caso concreto e personale;
• dev’essere preventiva (e quindi riguardare una dichiarazione futura);
• deve contenere l’interpretazione così come concepita del contribuente.

L’amministrazione non è tenuta a rispondere qualora l’istanza sia invalida o ne manchino i presupposti; non può, d’altra parte, disinteressarsi di un’istanza valida ed è obbligata ad esaminarla: se entro 120 giorni l’amministrazione non risponde, vale il principio del silenzio-assenso per cui viene confermata tacitamente l’interpretazione data dal contribuente. Il parere è vincolante per l’Agenzia, ed il contribuente – qualora si attenga alla risposta errata dell’Agenzia – non può essere soggetto ad atti sanzionatori od ulteriori atti impositivi: qualsiasi atto (di carattere impositivo o sanzionatori) emanato in difformità della risposta (espressa o tacita) è nullo. Infine, onde circoscriverne l’efficacia, è stabilito che il parere vincola con esclusivo riferimento alla questione oggetto dell’istanza di interpello.

IL POTERE DI AUTOTUTELA

Il potere di autotutela è un potere della P.A. (rispondente ai suoi doveri di buona fede) che, resasi conto che l’atto emanato è del tutto od in parte viziato, ha il dovere di eliminare i vizi che rendono l’atto illegittimo, e di ritirare gli atti illegittimi. I rimedi a disposizione sono molti:

• l’avviso di accertamento può essere sostituito da un accertamento con adesione;
• in pendenza di giudizio di primo grado, si può risolvere la lite con la conciliazione;
• l’amministrazione può annullare l’atto (del tutto o in parte);
• l’amministrazione può, nella lite, riconoscere la fondatezza del ricorso;
• l’amministrazione può non impugnare la sentenza ad essa sfavorevole.

L’autotutela può:

• essere esercitata a seguito di richieste del contribuente, o d’ufficio;
• essere esercitata sia in pendenza di giudizio, sia quando l’atto sia divenuto definitivo;
• riguardare qualsiasi atto dell’amministrazione finanziaria.

IL GARANTE DEL CONTRIBUETE

Presso ogni direzione regionale dell’Agenzia delle Entrate, è istituito il Garante del Contribuente, che si presenta come organo collegiale a tre membri nominati dal presidente della Commissione Tributaria Regionale). Il Garante è un organo autonomo rispetto all’amministrazione ed ha il compito di tutelare il contribuente che lamenti disfunzioni, irregolarità, scorrettezze, prassi amministrative anomale od irragionevoli o qualunque altro comportamento suscettibile di incrinare il rapporto di fiducia tra contribuenti ed amministrazioni. Per svolgere i suoi compiti, può richiedere documenti o chiarimenti agli uffici competenti, accedere presso gli uffici finanziari e controllare la funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente: il suo ruolo si limita però ad una mera funzione di “persuasione morale” in quanto manca di poteri autoritativi.